LE PRINCIPE DE L’INFORMATION, DE LA
CONCERTATION ET DE LA PARTICIPATION DES POPULATIONS A LA PRISE DE DECISION
EN MATIERE ENVIRONNEMENTALE
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I– DEFINITION ET
SIGNIFICATION JURIDIQUES DU
PRINCIPE
A – Définition
:
1. Le principe de l’information :
Il est «reconnu à toute personne le droit,
dans les conditions et les limites
définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les
autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement »
2.
Le principe de la participation :
« Il est du devoir de chacun de veiller à la
sauvegarde et de contribuer à la
protection de l’environnement »
Sources :
-La Convention
d’AARHUS du 25 juin 1998 sur
l’accès à l’information, la participation du public au
processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement.
- Le principe 10 de la
Déclaration de Rio de 1992.
- L’article L.110-2 du Code
français de l’environnement.
3. Le principe de concertation :
C’est «une forme particulière de participation a
priori moins développée qui
relève plus d’une volonté de dialogue et
partenariat. »
Sources :
-
Article L.300-2 du Code français de l’urbanisme qui institue
une concertation préalable à toute
opération d’aménagement
-
Titre IV, chapitre 1 de la
loi française sur la démocratie de
proximité du 27 Février 2002.
B/
Signification des principes de participation et de concertation :
Le choix du mode de traitement des
problèmes d’environnement entretient
des rapports étroits avec la notion de démocratie, de
libertés publiques (liberté d’opinion et
d’expression).
La meilleure façon de traiter les
questions d’environnement, de rechercher l’acceptabilité des décisions
environnementales ou plus exactement
de démocratiser lesdites décisions, est de reconnaître conjointement
au public des droits à
l’information, à la concertation et à la participation.
Cette reconnaissance est logique car il serait paradoxal
de solliciter la
participation du public si ce dernier
manque au préalable d’informations minimales pour
s’exprimer.
La participation et la concertation quant à elles, sont « un apport majeur
de la contribution de l’environnement
à la protection des droits de l’homme : par son double aspect
qui apporte à la fois droits
et devoirs aux individus, le droit de
l’environnement transforme tout
ce domaine en sortant les citoyens d’un statut
passif de bénéficiaires et leur
fait partager des responsabilités dans la gestion des intérêts de la collectivité toute entière » selon
le Professeur Alexandre Charles KISS in
« La mise en œuvre du droit de l’environnement, problématique et
moyen », Conférence européenne sur Environnement et droits de l’homme, Salzbourg, 3 Décembre
1980.
II – PREALABLES NECESSAIRES A
L’EXERCICE DU DROIT A L’INFORMATION, A
LA CONCERTATION ET A LA PARTICIPATION DU
PUBLIC AUX DECISIONS ENVIRONNEMENTALES :
-
Trois (03) conditions doivent être réunies :
A
– Le principe de la communication des
documents administratifs
C’est le principe par lequel le droit à
l’information s’exerce effectivement.
La
communication des documents administratifs et des données d’environnement est
posée comme une obligation de principe aux autorités et organismes publics ou ayant
des compétences déléguées.
B – La distinction entre documents administratifs et documents non
administratifs
1.
Identification des documents administratifs :
Sont
considérés comme documents administratifs, les dossiers, rapports,
études, comptes-rendus, procès verbaux, statistiques,
directives, circulaires, instructions, notes et réponses
ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions
émanant de l’Etat, des collectivités
territoriales, des établissements
publics ou organismes de droit
public ou privé chargés de la gestion
d’un service public.
Ces documents et données administratifs peuvent prendre
la forme d’écrits, d’enregistrements sonores
ou visuels, de documents existants sur support informatique
ou pouvant être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant.
2. Les exceptions
au
principe :
Les
exceptions au principe de la communication des documents administratifs
concernent les informations ayant
trait à la sécurité publique, au
secret de la défense nationale, les données risquant
de nuire à l’environnement,
la délibération confidentielle des autorités publiques, les relations internationales, les données et
dossiers à caractère personnel, les
actes des assemblées parlementaires, les avis de juridictions
administratives.
C – LA DIFFUSION DES DONNEES ENVIRONNEMENTALES
Sont directement mises à la disposition du public par les autorités administratives :
-
L’information relative à l’élimination et au stockage des déchets,
-
L’information sur les
risques majeurs
-
L’information relative à la qualité de l’eau et
-
L’information relative à la qualité de l’air
D – EFFETS DU DROIT A LA COMMUNICATION DES
DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET DONNEES ENVIRONNEMENTALES
Ce droit
à la communication desdits
documents et données a pour conséquences directes :
-
La transparence (bien que relative) de l’action administrative.
-
L’abolition (bien que
relative) de la règle du
secret et du refus d’informer.
III – LA PARTICIPATION ET LA
CONCERTATION DU PUBLIC A L’EDICTION DES DECISIONS RELATIVES A L’ENVIRONNEMENT
La participation du public à la prise de décision environnementale s’opère par le biais de divers mécanismes
de consultation du public et par
l’action des associations de
protection de l’environnement.
A – LA DIVERSITE DES PROCEDURES PARTICIPATIVES ET DE CONCERTATION
1 – Les
procédures obligatoires de consultation
du public
Leur
absence est cause d’illégalité
a- L’enquête publique
« environnementale »
dont
les modalités d’organisation, la désignation, les prérogatives du commissaire-
enquêteur ont été améliorées par rapport
à l’enquête de droit commun
b- La concertation
qui
est une procédure spécifique de consultation du public pour les projets d’urbanisme et d’aménagement (élaboration
ou révision d’un schéma
d’aménagement ou d’urbanisme, d’un
plan local d’urbanisme, la création
d’une zone d’aménagement, la réalisation
d’une opération d’aménagement )
c.
Différence entre l’enquête environnementale et la concertation :
Contrairement à l’enquête environnementale qui intervient avant l’autorisation finale, la
concertation intervient pendant toute
la durée d’élaboration du projet.
2 – Les procédures facultatives de consultation du public
Leur absence n’est
pas cause d’illégalité
a – Le débat
public :
qui vise à
remédier à la tardivité des enquêtes qui n’interviennent qu’au stade final
de la procédure et qui se prêtent
difficilement à des discussions fructueuses entre public et maître d’ouvrage.
En France, c’est la
Commission National du Débat Public (CNDP), autorité administrative
indépendante qui décide de l’organisation d’un débat public à propos
des projets d’aménagement ou d’équipement qui présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire.
b) Les référendums locaux (le référendum
consultatif ou le referendum
décisoire) :
Prévus par des lois françaises, ils peuvent être
organisés de façon discrétionnaire par les collectivités locales
sur les décisions qui
relèvent de leurs compétences.
c) la participation des associations
agréées ou non agréées à l’action des organismes publics au sein
desquels des sièges leur sont prévus ou désignées au titre de personnalités
qualifiées ;
d) la participation des associations en matière
d’urbanisme
dans le cadre de l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et
d’urbanisme, des plans locaux d’urbanisme, des plans de sauvegarde et de mise
en valeur de secteurs ;
e)
le droit de pétition permettant
aux populations d’une collectivité territoriale de demander l’inscription à
l’ordre du jour de l’assemblée locale, d’une question relevant de sa
compétence ;
f)
la participation à l’élaboration des textes règlementaires qui est une procédure
de consultation officieuse et / ou institutionnalisée dans des conseils ou
commissions où des représentants d’associations de protection de
l’environnement sont parfois invités à siéger.
3 - Les mécanismes de concertation mis en
œuvre
Trois (03) formes
de concertation sont observées.
a) La concertation proposée par la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) lorsqu’elle
refuse d’organiser un débat
public (voir Article L 121-9-1 al 3 du code français de
l’environnement)
b)
La concertation avec les pollueurs qui a permis d’introduire en douceur
les mesures anti-pollution dans le processus industriel
et qui prennent la forme
de :
1 - Contrat
de branche signé
entre le ministre de
l’environnement et le représentant de la branche
professionnelle (programme de réduction
de la pollution en contrepartie d’une aide financière
aux industriels pour la
dépollution dans les secteurs de l’industrie papetière, industrie sucrière, fabrications de levure, distilleries d’alcool, eaux etc…)
D’abord moral, le
contrat ne revêt la forme juridique que lorsque
la subvention de l’Etat intervient.
2 – Programme d’entreprise signé
avec une entreprise et un
groupe d’entreprise, son objectif est d’inciter
les industriels à procéder à des investissements anti-pollution.
3 – Concertation multilatérale signée entre le
Ministre de l’environnement et diverses organisations professionnelles avec des objectifs
chiffrées. Il intègre
l’environnement et les
économies d’énergie avec une prospective à moyen terme acceptée
par les partenaires
4 – Contrat de plan
qui est un accord impliquant des
obligations réciproques entre
l’administration et les industriels
5 – Accord volontaire
c) La concertation avec les
organismes publics
Cette
nouvelle forme d’action administrative en matière
de protection de
l’environnement se présentent sous diverses
figures juridiques :
1 – Les
contrats en matière de bruit : signées avec les villes.
2 – Les
contrats en matière de protection de la nature passée avec les collectivités locales pour la bonne
gestion des ressources naturelles.
3 – Les
contrats de gestion des eaux signés avec l’Etat qui finance
des opérations rivières propres.
4 – Les
contrats d’environnement avec les collectivités locales qui
concluent avec l’Etat une politique globale
en faveur de l’environnement (
financement des plans municipaux
d’environnement, d’agendas 21 locaux
etc)
5 – Les
contrats d’environnement avec les
entreprises publiques : Ce sont des
contrats plans Etat-Entreprises publiques prévus
spécialement en matière
d’environnement.
B – LA PORTEE JURIDIQUE
DE LA PARTICIPATION ET DE LA CONCERTATION
Les procédures
participatives ont une faible portée juridique. Toutefois, des anomalies
relatives à ces consultations peuvent
constituer des vices de procédure susceptibles de faciliter la suspension des effets des actes
administratifs qui en sont
affectés.
1 – La
préservation du pouvoir
administratif de décision
Les enquêtes
publiques environnementales, les
concertations, débats publics et autres
referendums (sauf le referendum décisoire
qui génère une décision s’imposant à l’autorité
décentralisée), ne génèrent que de simples avis qui ne mettent pas à mal
le pouvoir discrétionnaire toujours
dévolu à l’autorité
administrative pour édicter la
décision finale
Le pouvoir de décision
reste l’exclusivité des autorités
administratives, qui juridiquement
restent totalement libres
de tenir compte ou non des
opinions émises.
Pas donc de co-décision, ni d’avis conforme
mais peut être d’opinion, d’avis
indicatif.
2 – Les référés –suspension spécifiques
Le juge
administratif des référés saisi d’une
décision environnementale portée par une
enquête environnementale ou d’un referendum doit :
a) Prononcer automatiquement la suspension
de l’acte édicté en
l’absence d’une enquête
publique environnementale (c’est le référé – suspension)
b) Suspendre une décision prise après
des conclusions défavorables du
commissaire enquêteur, si la requête comporte
un moyen propre à susciter un doute
sérieux de la légalité de
ladite décision.
3 – Contrôle
des procédures participatives :
a. La sanction des vices substantiels
de procédure :
Deux situations contentieuses
sont ici possibles :
a.1. Recours pour excès de pouvoir :
contre l’acte administratif subséquemment
pris sur la base de la consultation (autorisation d’ouverture d’une route communale, autorisation pour la réalisation d’un projet
d’aménagement etc..)
a.2. Recours
contre l’acte portant organisation de la consultation.
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Conserve Africa Foundation à Cotonou en Juin 2011
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Avec la supervision et la coordination de:
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